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2010年美国翻新国际互联网治理平台惹来物议

发布时间:2021-01-20 03:20:11 阅读: 来源:罗茨泵厂家

工业和信息化部电信研究院通信信息研究所 郭丰

2010 年,负责制定全球互联网域名地址公共政策的互联网域名与地址分配机构(ICANN)成立了问责和透明度审查组,对ICANN进行审查。审查过程不但体现了各方关心的问题,折射出互联网治理的特点,而且显示出美国已经决定将ICANN作为主要载体,通过ICANN这一多利益攸关方平台来进行国际互联网治理。

问责和透明度审查

问责和透明度审查组于2010年4月初正式成立。审查组13名成员来自政府、企业以及与互联网相关组织。

在为期8个月的审查工作中,审查组共召开了五次面对面会议和近30次电话会议,同时采取了三种辅助的工作方式,不断推进审查进程。第一,成立四个内部工作组,分别负责审议理事会(即“ICANN理事会”)绩效、政府咨询委员会(是ICANN内部组织,各国政府代表的集合体)地位、社群/攸关方合作、理事会独立审查等问题。第二,通过举行正式招标,在七家投标机构(多数来自美国)中最终选取哈佛大学法学院伯克曼互联网与社会中心作为外部咨询机构,协助审查组开展工作。第三,将公开征集作为重要手段,如审查组曾分别与政府咨询委员会、通用域名支持组织、用户咨询委员会、国家和地区顶级域支持组织等ICANN内部团体召开联席会议,征求口头和书面意见;在ICANN网站上进行公开问卷调查并公布审查组相关文件,向全球公众征集评论意见。

最终,审查组于2010年12月31日向ICANN理事会提交了审查报告。在审查报告中,审查组总共提出了27项建议,主要集中在规范ICANN理事会组成、规范ICANN决策流程、规范理事会与政府咨询委员会及其他社群之间互动等方面。审查报告还提出,ICANN需在2011年分阶段落实这些建议。目前各方都在关注审查建议的落实情况。

美国掌握审查发言权

本次审查严格按照美国商务部国家电信和信息管理局(NTIA)与ICANN在2009年9月30日签订的“承诺确认文件”开展。“承诺确认文件”(AOC)事先对审查的内容、目标、时间进度都进行了具体规定。在审查组内的13名成员中,来自美国的代表占多数而且阵容强大,其中不仅包括美国政府高官,还有企业高管、资深律师等。通过审查组公布的会议录音、会议记录、邮件组讨论记录和文件来看,审查组内的美国代表极为活跃,全力推动审查工作进程,对日程安排和审查事项拥有很大的发言权,并且对审查组的各项具体事务保持着极高的参与度。

新通用顶级域的开放是本次审查的重点案例之一。作为审查组重要成员的美国NTIA局长在2010年12月2日就ICANN新通用顶级域计划公开发表评论意见,批评ICANN在政策制定过程中存在前后矛盾、对政策的后果及影响考虑不充分等问题,未能完全符合“承诺确认文件”中的相关规定。NTIA局长的举动对延缓新通用顶级域计划起到了决定性的作用,从一个侧面反映出美国要求 ICANN作出改进的明确态度,也展示了美国对ICANN这一互联网领域重要国际平台具有很大影响力。

折射欧美之间分歧

通过跟踪审查不难发现,美国希望审查组的工作仅限于问责和透明度审查,绕开有关ICANN备受争议的一些问题,如互联网地址分配局职能安排。但由于欧美一直对全球互联网管理权问题存在分歧,欧盟国家曾联合提出改变现有互联网治理安排。

审查组于2010年11月初公布了审查报告初稿,开展为期30天的公众评议。在公众评议期的最后几天,法国、挪威、丹麦等国政府相继在ICANN网站上公开提交评论文稿,步调一致地指出ICANN仅遵守美国加州法律的局限性,希望ICANN获得适当的国际法律地位。法国外交部认为ICANN这一全球化机构仅在美国加州法律框架下,要赋予ICANN国际合法地位,来保证其独立和决策的法律确定性,ICANN应当在国际司法下运作。挪威邮电部提出,在美国加州法律框架下,ICANN的问责非常局限,应当探索将ICANN变为国际法实体。丹麦信息技术和电信局表示,由于遵守加州法律, ICANN的合法性不足、问责度极低,ICANN应在创建国际法人方面继续努力,以便增强ICANN的全球性问责。欧盟国家提出的这些意见反映出欧盟对现状不满,要求作出改变,但审查报告最终未采纳上述观点。

通过观察美国在审查过程中及审查报告发布之后的一系列举动,可以看出美国在力挺ICANN模式的同时要求ICANN进行改进,争取各国政府的认可和支持,从而使ICANN成为国际互联网治理的主要载体。出于国家战略和经济利益的需要,美国并不愿意看到一个分裂的互联网;同时,美国也对于其他国家政府不断指责其单边垄断互联网关键资源管理的做法有所顾忌。因此美国才会一面支持由ICANN等基于多利益攸关方机制建立的私营机构负责互联网日常管理,一面又要求ICANN等机构作出改进,为政府参与创造条件。

ICANN依据美国授予的互联网地址分配局(IANA)职能合同规制互联网关键资源。今年9月30日,该合同即将到期。此外,ICANN新通用顶级域计划已经进入更为紧张的磋商阶段,联合国科技促进发展委员会正在讨论互联网治理论坛的改革方向。各方博弈的大幕已经拉开,未来围绕互联网的国际协调将更为复杂。

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